A környezetvédelmi jogalkotás és jogalkalmazás időszerű kérdései c. konferencia előadásai - 2001. december 13-14. Visegrád

A környezethez való jog, mint az állam környezetvédelmi funkciójának értelmezése. Az Európai Közösség jogalkotásának hatásaiból eredő feladatok

Dr. Bándi Gyula, intézetvezető egyetemi tanár, PPKE


1. A környezethez való jog

 

Az ENSZ Környezetvédelmi Programja Magyar Nemzeti Bizottsága 2001. december 10-én, a konferencia hetének hétfőjén ülésezett az ENSZ Emberi Jogok Napja alkalmából, kiváló előadók - Sólyom László, Takács Albert és Fülöp Sándor - tolmácsolásában vitatva meg a környezethez való jog aspektusait. Ez a vitaülés adta az ötletet ahhoz, hogy magam is a környezethez való jog kérdését tekintsem kiindulási pontnak, holott nyilvánvaló, hogy nem e kérdés jelenti a környezeti jogalkotás és jogalkalmazás hétköznapi prioritását.

A környezethez való jog már közel 30 éve szerepel a nemzetközi dokumentumokban. Elsőként az ENSZ 1972-es Stockholmi Környezetvédelmi Világértekezlete említette az 1.sz. alapelvben, amely - az életminőséget állítva középpontba egy fogyasztói társadalmi túlsúly ellenében - kimondja:

"Az embernek alapvető joga van a szabadsághoz, egyenlőséghez és a megfelelő életfeltételekhez egy olyan minőségű környezetben, amely emberhez méltó és egészséges életre ad lehetőséget, ugyanakkor pedig ünnepélyes kötelezettsége, hogy e környezetet a jelen és jövő nemzedékek számára megóvja és javítsa."

Húsz évvel később, a Riói Nyilatkozat 1. sz. alapelve valójában megismétli a fentieket:

"Az emberek állnak a fenntartható fejlődés középpontjába. Joguk van az egészséges és produktív életre a természettel harmóniában." A környezethez való jog mely azonban a mai napig nem szerepel kötelező erejű nemzetközi dokumentumokban.

A környezetvédelem azonban olyan új érdekként jelenik meg, amelynek át kell törnie a formális akadályokat. Ezen álláspont igazolásaképpen hozta meg az Európai Emberi Jogi Bíróság 1994. december 9-én a López Ostra kontra Spanyolország ügyben határozatát. A López Ostra eset egy, a panaszosok lakása mellett - 12 méterre ! - lévő, illegális szilárd és folyékony hulladék-kezelő létesítmény által okozott környezeti károkra alapozódott. A tényállás rövid tartalma emellett a spanyol hatóságok és bíróságok elmarasztalására is irányul, amelyek nem tettek meg mindent a panaszosok védelem érdekében.

Panaszosok kérelmüket az Európai Emberi Jogi Konvenció több cikkelyére is alapozták, így egyebek között a fizikai és pszichikai integritáshoz való jogra (15. cikkely), a szabadsághoz és biztonsághoz való jogra (17. cikkely), vagy a magánélethez és családi élethez való jogokra (18. cikkely). A Bíróság végezetül egy ponton igazat adott a panaszosoknak, mégpedig a Konvenció 8. cikkelyére alapozva.

A környezeti ártalom tehát alkalmas a magánélet, illetve a magánlakáshoz való jog megsértésére, így annak ellenére védelmet élvezhetnek a környezeti érdekek, hogy közvetlenül nem jelennek meg az emberi jogok palettáján. Figyelmet érdemel a 8. cikkely 2. bekezdése is, hiszen a spanyol állam e tekintetben arra hivatkozott, hogy a hatóság semmilyen módon nem avatkozott a jog gyakorlásába. A Bíróság értelmezésében azonban a hatóságot aktív kötelezettség is terheli, a jogok biztosítása érdekében. Az állam tehát beavatkozásra köteles (ez az emberi jogok 3. generációjára utaló követelmény !), ha az egyének védelme ezt igényli.

Az Emberi Jogi Bíróság előtt szereplő másik ügy néhány évvel később a Guerra és Társai eset volt, amelyekben még nyilvánvalóbbnak tűnt a közigazgatási hatóság mulasztása abban a tekintetben, hogy nem tájékoztatta megfelelően a helyi lakosokat a környéken lévő veszélyes ipari létesítményekről. Manfredonia környékén 40 asszony próbálta keresni igazát az Enichem mezőgazdasági vegyszergyár ellenében. A kérelmezők szerint a nem megfelelő információ életük, egészségük kockáztatását jelentette.

Az esetet a Konvenció 10. cikkelyére, az információ szabadságához való jogra alapozták. Ugyancsak alkalmazhatónak tartotta a Bíróság a már említett 8. cikkelyt.

Mindkét fenti esetből nyilvánvaló a hatóság, illetve az állam aktív kötelezettsége olyan értelemben központi kérdés, amely a hazai alkotmánybírósági törvényben foglalt mulasztásos alkotmánysértéshez hasonló követelményt foglal magában.

A hatályos nemzetközi egyezmények közül az Aarhus-i Egyezmény az, amelyik a környezethez való jogot megvalósítandó célként kezeli, amikor az Egyezmény létjogosultságát a következőképpen indokolja: "1. cikk: A jelen és jövő generációkban élő minden egyén azon jogának védelme érdekében, hogy egészségének és jólétének megfelelő környezetben éljen ..." alkották meg a nemzetközi instrumentumot.

A nemzetközi kapcsolatok köréből az EU által manapság tárgyalt alapvető jogok kartájának tervezetét kell végezetül kiemelni, amelynek 37. cikkelye a következőképpen fogalmaz: "A környezetvédelem magas szintjét és a környezet minőségének javítását az Unió más politikáiba kell integrálni és a fenntartható fejlődés elvével összhangban biztosítani." Ismét a követelményi oldal emelkedik ki, mint az előzőekben minden esetben.

A hétfői vitaülésen Sólyom László is hangsúlyozta, hogy akkor lehet valami jog, jelen esetben emberi vagy állampolgári jog, ha máshol, másoknál - állampolgári jog esetében ez valamilyen formában az állam szerepét is feltételezi - ez kötelezettségként jelenik meg. Ez egyképpen igaz a magánjogi viszonyokra, vagy az állampolgári jogokra. A kérdés azonban az, hogy milyen irányban, mely jogalanyok tekintetében jelenik meg ezen kötelezettség.

A kötelezettség megvalósítása kapcsán éppen ezért ideje hazai vizekre evezni, amikoris elsőként az 1976. évi II. törvényt - az emberi környezet védelméről - kell megemlíteni, amelynek - érezhető stockholmi behatásra - 2. § (2) bekezdése a következőképpen fogalmazott:

"Minden állampolgárnak joga van arra, hogy emberhez méltó környezetben éljen."

Az 1989-ben alapvetően módosított Alkotmány a környezethez való jogot két eltérő úton szabályozta. 18.§-ában - tehát nem az állampolgári jogok, hanem az általános rendelkezések között - az állampolgári jogot fejleszti tovább és emeli alkotmányos elvvé:

"A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."

Ugyanezen Alkotmány 70/D. §-ában ismételten megjelenik a környezetvédelem szükségessége, az egészéghez való jog biztosítása eszközeként:

"70/D.§.(1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg."

Az Alkotmány említett 18. §-át vizsgálva a környezethez való jog ott megjelenő legfontosabb elemei a következők:

  1. A vonatkozó szakasz kiemeli az állami cselekvés fontosságát azáltal, hogy közvetlenül utal az állam felelősségére a jog érvényesítése terén.
  2. A környezethez való jog mindenkié, állampolgárságra tekintet nélkül.
  3. A jog általánosan fogalmaz, hiszen az "egészséges környezet" címszava alatt az esetek széles körét érthetjük, amelyek nem feltétlenül kapcsolódnak materiális és kézzelfogható érdekek védelméhez. Az egészséges környezet a mentális és a fizikai egészséget egyaránt jelenti.

A mai magyar gyakorlatban a környezethez való jog legfeljebb az Alkotmánybíróság előtti eljárásban kerülhet szóba. Csupán e bíróság jogosult arra, hogy alkotmányossági alapon ítéljen meg igényeket. Az általános bíróságok alig alkalmazzák az alkotmányos jogokat - nincs tehát alapjogi bíráskodás - , mint egyes esetek hivatkozási alapjait. Az Alkotmánybíróság 28/1994. sz. határozata a környezethez való alkotmányos jog értelmezésében kitér mind az Alkotmány 18. §-ának, mind pedig 70/D. § (2) bekezdésének értékelésére.

A határozat lényegét a környezethez való jog szemszögéből az indokolás III. 2. a) alpontja és III. 3. pontja tartalmazza.

III. 2. a): "A környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg."

III. 3.: "A környezetvédelemhez való jog mindezekkel szemben elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatatlanságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia."

A környezethez való jogok értelmezésekor alapjában kétféle álláspont ütközik. Az egyik a környezethez való alkotmányos jogot eljárási kérdésnek tekinti, oly módon, hogy a jog az állam szabályozási és védelmi felelősségét jelenti. A másik értelmezés a környezethez való jognak tartalmi értelmet ad, alanyi jogi minőséget feltételezve. Maga az idézett határozat is utal erre az értelmezésre, főleg mint ellenpéldára. Az alanyi jogi minőség a környezethez való jog tartalmi kereteit is felölelné, amire azonban az egy-két mondatos meghatározások a jogalkalmazás jelenlegi hazai szintjén nem elegendőek.

Az állam környezetvédelemmel kapcsolatos kötelezettségének teljesítése a határozat szerint nem enged teljes értelmezési szabadságot az állam számára. Az indokolás IV. 1. pontjában az Alkotmánybíróság valójában a védelem elvárható alsó szintjét jelöli ki - "az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje" - anélkül, hogy ezt pontosan meghatározná. Az állam ilyen kötelezettségei teljesítéséhez a határozat a megelőzést tartja legmegfelelőbbnek.

Az Alkotmánybíróság markánsan fogalmaz egy, a természetvédelmi oltalommal kapcsolatos ügyben - 48/1997. (X. 6.) AB határozat. Az Alkotmánybíróság e határozatban tovább pontosította az eddig már leírtakat, egyebek között a következő indokolással:

"A természetvédelemben a védettség szükségességének objektív - bizonyos körben nemzetközi normákban kötelezően megállapított - ismérvei vannak. A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. Emiatt a környezetvédelemhez való jog érvényesülésében nem lehet a gazdasági és társadalmi körülményektől függő olyan minőségi és mennyiségi hullámzást megengedni, mint a szociális és kulturális jogokéban, ahol a körülmények megkívánta megszorítások később orvosolhatók. E sajátosságok miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. … A környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé. Ettől a követelménytől is csak elkerülhetetlen szükségesség esetén és csak arányosan lehet eltérni [28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 140-141.]."

A fentiekből következően amikor jelen konferencia keretében a környezetvédelmi jogalkotás és jogalkalmazás időszerű kérdéseit vizsgáljuk, az állami felelősség AB által vázolt kereteit is megtapasztaljuk. Természetesen a környezethez való jog megvalósítása messze nem jelentheti kizárólag az állami felelősség érvényesítését, hiszen minden jogalany számára hasonlóképpen kötelezettséget jelent. A jog gyakorlása, vagy a jog élvezete egyben kötelezettségként is megjelenik a jogosultak irányában is. Az állampolgárok, illetve a jogalanyok általában, ugyancsak kötelesek mások jogait tiszteletben tartani, a környezetvédelmi elvárásokat teljesíteni. Mindehhez azonban ezen elvárásokat is meg kell határozni, így ismét eljutunk az állami aktivitás szükségességéhez.

 

2. Az állam kötelezettségei

 

Az állam nem önmagáért való intézmény, hanem rendeltetést tölt be a társadalomban. Rendeltetését funkcióin keresztül gyakorolja, amely funkciók a főbb kötelezettségcsoportokat jelentik - ilyen a közrend védelme, a szociális biztonság alapvető feltételeinek megteremtése, illetve a modern államban ilyennek minősül a környezetvédelem is. Berényi Sándor 1990-ben így fogalmazott, a modern állam és közigazgatás változó szerepét elemezve:

"...a gazdasági élet jogi szabályozásában megjelennek olyan elemek, amelyek ugyan sui generis nem gazdasági karakterűek, azonban súlyos gazdasági következményeik vannak.... Ide sorolható a környezetvédelmi jog és az ehhez kapcsolódó közigazgatási jogalkalmazás."

Berényi szerint mindehhez specifikus közigazgatási intézményrendszer is szükséges.

Az állam kötelezettség- és felelősségvállalása a környezetvédelem terén három nagy részkötelezettségre osztható:

  • az állam kötelezettsége, hogy a környezetvédelem feltételeit kialakítsa, a védelem érdekeit - ezzel együtt tehát a környezethez való jogot - érvényesítse;
  • az állam felelősséggel tartozik az állami szervek és az állami tulajdon által okozott környezeti veszélyért. ártalmakért, károkért;
  • az állam egyes esetekben közvetlen érdekeltsége nélkül is köteles helytállni, tehát mögöttes felelőssége érvényesül, pusztán azért, mert a környezeti károkat a kumulatív hatások elkerülése érdekében fel kell számolni, de legalábbis mérsékelni kell.

Amikor állami feladat-és kötelezettségvállalásról van szó, ezt kiterjesztően értelmezzük, oly módon, hogy az valamilyen formában magába foglalja ugyan minden állami szerv kötelezettségeit is, de az államon belül elfoglalt szerepük, helyük függvényében eltérő módon. Az állami feladatokon belül elsődleges felelősség hárul általában a közigazgatásért felelős szervezetekre, mert ezek közvetítik az állam rendszeres jelenlétét, méghozzá jogokat és kötelezettségeket alakító (konstitutív) módon - szemben pl. a bírói jogalkalmazással, amely nem alakítja a jogokat és kötelezettségeket, hanem azokat megállapítja (deklaratív szerepvállalás).

Az állam kötelezettsége és felelőssége mint elv magában foglalja természetesen az állam ebből eredő jogait is, a kötelezettségek minél megfelelőbb teljesítése érdekében - ez lesz az alapja a környezethasználókkal szembeni felelősség érvényesítésének. Ezen elv távolról sem jelenti az állami felelősség kizárólagosságát, sokkal inkább a környezeti érdekek közvetett és közvetlen úton való érvényesítése megfelelő arányának kialakítását.

Az állami kötelezettségvállalás egyes részelemei:

  • Az állam értékelje a környezetvédelmet saját, állami érdekként és ezt jelenítse meg hivatalos politikájában.
  • Az állam a környezetvédelmi tevékenységek legfőbb irányítója, mind a hierarchikus irányítás, mind a közhatalmi eszközök alkalmazása, mind az elvi irányítás értelmében.
  • Az irányítás elkülönült szervezetrendszer kialakítását igényli, nem összemosva a gazdálkodási vagy más környezetre veszélyes tevékenységeket az ezekkel néha látszólag ellentétes érdekként megjelenő környezetvédelem feladatköreivel.
  • A szervezetrendszer tevékenysége tartalmi alapozását a jogalkotás jelenti.
  • A szabályozás feladatai közül külön is kiemelést érdemel a gazdasági szabályozó feladatkör.
  • A környezetvédelmi kutatások irányítása, koordinálása szintén állami feladat.
  • A környezetvédelmi információs rendszer kialakítása egyfajta közszolgáltatás.
  • A fenti kettőre alapozható a környezetvédelmi tárgyú oktatás és ismeretterjesztés.
  • Feltétlenül része ezen elvnek az állam részéről jelentkező koordináció, mint az alant tárgyalásra kerülő együttműködés elvének feltétele.
  • Ide kell sorolni az állami támogatások rendszerét, melynek a környezetvédelmi célú alapok vagy az anyagi támogatás csupán egy elemét alkotják, a szakirányú támogatás, az információellátás vagy más materiális segítségnyújtás mellett.
  • A nemzetközi együttműködésben való tényleges közreműködés is állami feladat.

A 83/1997. (IX. 26.) OGY határozattal kihirdetett Nemzeti Környezetvédelmi Program ezt a gondolatot a gazdaszemlélet elvével kapcsolja össze, mondván, hogy "mind az állam szintjén, mind az önkormányzatoknál az értékek megtartásának érdekében kialakuljon egy "gazdatípusú szemlélet" és az ennek megfelelő felelősségtudat is. A stratégia célként tűzi ki az állami és önkormányzati környezetvédelmi példamutatást, mert "e nélkül nem várható el a lakosságtól és a vállalkozóktól a környezetvédelem érdekében történő cselekvés."

Ha már azonban programokról beszélünk, akkor vizsgáljuk meg az EK vonatkozó követelményeit, amelyek ugyancsak programokban jelennek meg, nem lévén közvetlen javaslat az állami feladatok megosztására.

Az Ötödik Környezetvédelmi Akcióprogram harmadik fejezete a környezetvédelem szereplőinek feladatait határozza meg. A feladatok megvalósításának a megosztott felelősség elvére kell épülnie, különösen a gazdasági élet szereplőinek széleskörű és aktív bevonásával. A fejezet a Maastrichti Szerződés által a Közösség politikáira és tevékenységeire általánosan irányadó szubszidiaritás alapelvét fordítja le a környezeti politika nyelvére, s köti össze a megosztott felelősség környezeti politikai koncepciójával. A Programnak a fenntartható fejlődés végső célja elérése érdekében kitűzött közelebbi céljai és meghatározott feladatai csak a társadalom minden rétegének, a gazdaság minden résztvevőjének bevonásával, az összes érintett szereplő összehangolt, partnerkénti együttműködésével valósítható meg.

Ha azonban szubszidiaritás és megosztott felelősség együtt kerül szóba, elsősorban azt kell tisztázni, állami oldalról mely szervekre terjed ki a felelősségben való részesedés, illetve mely szerveken kérhető számon és milyen formában a gazdaszemlélet érvényesítése. Vajon a közigazgatás kötelezettsége, vagy ha úgy tetszik, kiváltsága marad a környezeti érdekek érvényesítése, vagy pedig szélesebb értelemben kell az államot tekintenünk ? Jelentheti-e a hatalommegosztás, hogy a környezetvédelem csak végrehajtói hatalmi, esetleg jogalkotói feladat, vagy ennyire nem szűkíthető le az állam értelmezése ?

Ha leltárt készítünk az érintett állami szervek között - korántsem a teljesség igényével - legalábbis a következőket találjuk:

  • Az Országgyűlés magától értetődően jogalkotási szerepével kell megvalósítsa az állampolgári jogok Alkotmányban is biztosított érvényesülését.
  • A Kormány és minisztériumai - nem vizsgáljuk a miniszteriális felelősségeket külön-külön - mint közigazgatási szervek az állami funkciót gyakorolva valósítják meg saját rendeltetésüket. Ebben segítséget nyújtanak az utóbbi évtizedben nálunk is nagyobb jelentőségre szert tevő tanácsadó testületek, jelen esetben az Országos Környezetvédelmi Tanács. A Kormány felelősségét az EK bővítés kérdésköre még jobban aláhúzza, hiszen a közösségi jog a kormányt kötelezi.
  • Az önkormányzatok is részei az államnak, környezetvédelmi kötelezettségeik között találunk kötelezően - ez egyre bővülő kör - és szabadon választott feladatokat, településgazdai, helyi közhatalmi, helyi közigazgatási, helyi közügyeket ellátó, ezen belül különösen közszolgáltatói, szerepük megvalósításaként. Az Ötödik Akcióprogram kapcsán már emlegetett szubszidiaritásnak itt van ismét kiemelkedő jelentősége.
  • Az Alkotmánybíróság környezetvédelmi elkötelezettségét már bemutattuk, ami szorosan kapcsolódik a környezethez való jog alkotmányos értelmezéséhez. Az AB évek óta igazolta ezen állításomat, amelyet Péter Judit így foglal össze egyes területfejlesztési ügyek kapcsán: "Ez az álláspont pedig kifejezetten a környezetvédelmi érdekek elsőbbségét húzza alá, mintegy figyelmeztetve a jogalkotót arra, hogy a későbbiekben hasonló összevetés esetén milyen döntés várható."
  • Az ombudsman - állampolgári jogok országgyűlési biztosa - elé kerülő panaszok közül számos környezetvédelmi jellegű, melyet a rendszeres éves jelentések vonatkozó részei is bizonyítanak. E tekintetben az ombudsmani értelmezés az AB értelmezéséhez igazodott.
  • Az ügyészségek szerepét a környezetvédelemben mind a környezetvédelmi törvény (1995. évi LIII. tv.), mind pedig a természetvédelmi törvény kiemeli (1996. évi LIII. tv.), de ezen túlmenően is egyre jelentősebbnek mondható az ügyészi szerepvállalás, melynek részleteit jelen konferencia keretében is, de más publikációk is elemzik.
  • Az állami szervek közül még nem került sor a bíróság feladatainak értékelésére. Sajnálatos módon a bírói joggyakorlat egyenlőtlenül alakul, és ennek oka nem a bíróságok jogalkalmazói magatartása, hanem a perlési kedv alakulása. A közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata során egyre több környezetvédelmi üggyel találkozhatunk, míg a magánjogi gyakorlat jóval nagyobb lemaradással küzd. Amíg tehát pl. Svédországban külön környezetvédelmi bíróságokat állítottak fel, nálunk ennek igénye még nem érezhető. A bírósági jogalkalmazás terén lenne mit fejlődni, hiszen nagyon gyakran érzékelhető, ahogy a bíróságok a hagyományos közjogi vagy magánjogi értékrendet igyekeznek alkalmazni, ami azonban nem megfelelő megközelítés a környezetvédelem sajátosságait figyelembe véve. Mindenesetre alá kell húznunk a bírói jogalkalmazás különös felelősségét abban, hogy gyakorlatában a hagyományos jogszerűségi szempontokat ki kell egészíteni a környezeti érdekek védelmének alkotmányos követelményével is. Ennek megfelelően kellene valóban - Lenkovics Barnabással egyetértve - egyenek között nagyobb bátorság egyes tradicionális eszközök környezetvédelmi területre való kiterjesztésében is (pl. személyiségi jogok védelme)

Mindez tehát az ÁLLAM, és annak környezetvédelmi felelősségvállalása, a megosztott felelősség jegyében, melynek tényleges megvalósulása még hosszabb időt igényel. Nem lenne teljes a megosztott felelősséggel kapcsolatos gondolatmenetünk, ha megfeledkeznénk arról, hogy e körbe nem csupán az állam és annak különböző szervezetei tartoznak, hanem a jogalanyok mindegyike. A megosztott felelősség tehát magában foglalja a társadalom és a gazdasági élet minden szereplőjét. Az állam kiemelt helyzete azonban e téren is megjelenik - az államnak kell a felelősség megosztásának részleteit, gyakorlatának jogi alapjait megteremtenie, érvényesítenie a felelősséget azokkal szemben, akik kivonnák magukat a felelősség alól, stb. - mindabban a sor feladatban, amit a fentiekben jeleztem. Az állam tehát megteremti a szereposztást, amelyen belül a megosztott felelősség érvényesülhet.

 

3. Jogalkotás és jogalkalmazás

 

A konferencia hosszú évek óta az első, amelynek keretében a jogalkotás és jogalkalmazás kérdései együtt, az elméleti és gyakorlati szempontok összevetésében kerülnek megvitatásra. Ez az oka annak, hogy három fél napban olyan sok mondanivalót sűrítettünk össze, bízva azonban a közeli folytatásban, így jelen találkozónak az is az igénye, hogy megteremtse a kereteket, az előzményt a további hasonló konferenciák számára. A jogalkotás és jogalkalmazás kérdésein belül számos terület akadna, amely önmagában is megérne hasonló terjedelmű rendezvényt, ennek hiányában azonban összesűrűsödnek a kérdések egy komplex egységgé, így kovácsolva a szükségből - reményeink szerint legalábbis - erényt.

Amikor a jogalkotás és jogalkalmazás kérdéseit elemezzük, első vizsgálandó terület az EK környezetvédelmi szabályozása, amely az utóbbi másfél év rendkívül felgyorsult jogalkotásának forrása. Másfél év alatt kívánunk bepótolni évtizedes lemaradást, ami a jogalkotótól is feszített tempót követel meg, de még inkább a jogalkalmazótól, akinek feladatai soha nem látott mértékben szélesednek ki. A sietség nem egy alkalommal vezet kellően át nem gondolt megoldásokra. Ilyennek tartom az egységes környezethasználati engedélyről szóló legújabb jogszabályt is, amely az EK un. IPPC direktívájának hazai leképezése. Az integráció gondolatát azonban nem sikerült ténylegesen megvalósítani, mert a meglévő rendszerbe történő körültekintő beillesztés elmaradt. Ennek egyetlen oka, hogy pótolni kellett a már említett elmaradást, mégpedig a kormányzati vállalás szerint határidőre. A belső szabályozási koherencia megteremtése lesz tehát a következő feladat. Mindenesetre, ha már a sietős jogalkotás oka az EK felé tett ígéretek szorítása, az általunk kívánt rendszerszemlélet áttekintéséhez is az EK dokumentumokat kereshetjük forrásként.

Mielőtt azonban hozzálátnánk az EK szempontok áttekintéséhez, álljon itt csupán emlékeztetőül a 83/1997. (IX. 26.) OGY határozat, a Nemzeti Környezetvédelmi Programról. Ennek vonatkozó része a következőképpen hangzik:

"Összességében a környezetvédelmi szabályozásnak egységes, összehangolt rendszert kell alkotnia, amelynek elemeit csak az egész rendszer összefüggéseinek megóvásával lehet változtatni."

A környezeti jog szempontjából az Ötödik Akcióprogram 7. fejezete lényeges szemléletet tükröz. Ez a fejezet szól az eszközök körének bővítéséről. A program kimondja:

"Állandó szükség van jogalkotási intézkedésekre a Közösség szintjén, így különösen

  • a környezetről való gondoskodás és a környezetvédelem alapvető elveinek meghatározására,
  • nemzetközi egyezményekhez való közösségi csatlakozásra,
  • egységes szabványokra és/vagy ellenőrző rendszerekre, amelyek szükségesek vagy alkalmasak lehetnek a közös piac integritásának megőrzése érdekében."

A jogalkotás fejlesztése mindenekelőtt ismét további gyakorlati reformok végrehajtását igényli a Program szerint:

  • elsősorban az eszközöket megfontoltan kell kiválasztani és előkészíteni,
  • az intézkedések és szabványok előzetes konzultációt igényelnek,
  • a jogalkotásnak nem szabad megfeledkezni a végrehajtási szabályokról,
  • gyakorlati megvalósítási programok, pl. szakmai találkozók szükségesek.

Az EU XI. Főigazgatósága 1996. októberében olyan anyagot terjesztett a Tanács és az Európa Parlament elé, amely a környezetvédelmi jog körében eddig nem készült el. A dokumentum a közösségi környezetvédelmi jog érvényesülési rendszerét elemzi. E Kommüniké aláhúzza annak fontosságát, hogy egyre jobban és jobban kell a jogalkalmazás és jogérvényesítés felé fordulni:

"Az acquis communautaire (közösségi jogrendszer) erősítésének és stabilizálásának második szakaszába érkeztünk, amelynek célja, hogy változásokat hozzon a meglévő tendenciákban, gyakorlatban és" (2. pont)

"A környezetvédelem magas szintjét mint célkitűzést elérni csak akkor lehet, ha a jogi keretek megfelelően érvényesülnek." (3. pont)

A Kommüniké három alapvető jogalkalmazási, jogérvényesítési kérdést húz alá:

  • a környezetvédelmi jog fejlesztése és tervezése a jogintézmények komplex rendszerének kialakításával együtt;
  • a jogszabályok alkalmazása és megértése;
  • a megosztott felelősség és a nemzeti igazgatási feladatok kérdései.

A jelentés harmadik része a meglévő jogi és jogérvényesítési rendszerek megerősítésével foglalkozik, melyekből csak egy-két elemet ragadok ki:

Első kérdés volt a közösségi jog minősége, amelyet akár a hazai jog minősége oldaláról is vizsgálhatunk. E körben mintha nekünk szólna az üzenet, amikor a - közösségi - jog tervezetkészítési szakaszának jobb áttekinthetőségét, illetve kiszámíthatóságát várja el. Ehhez társul annak szükségessége, hogy jelenjenek meg a közösségi jog megsértésének szankciói.

Második kérdés az áttekinthetőség, ezen belül különösen a megfelelő konzultációk lefolytatása, illetve az, hogy jogérvényesítéshez megfelelő információs rendszert kell kapcsolni. Ide tartozik a harmadik terület, az együttműködés erősítése, az a bizonyos integráció.

A Hatodik Környezetvédelmi Akcióprogram (2001-2010) a fenti gondolatsornak mintegy a folytatásaként tekinthető. A fenntartható fejlődés tényleges megvalósítása áll a középpontban, amely magában foglalja a társadalmi és gazdasági vonatkozásokat is. Ennek megfelelően az életminőség javítása a fenntartható fejlődéssel együtt értékelendő.

A Program négy prioritás élvező környezetvédelmi területet emel ki (melyeket most nem vizsgálunk, csupán a rend kedvéért felsorolom azokat):

  • az éghajlatváltozás kérdését,
  • a természetvédelem és biodiverzitás kérdését,
  • a környezetvédelmi egészségügyi vonatkozásait (környezetegészségügy), valamint
  • a természeti erőforrásokkal és a hulladékkal való fenntartható gazdálkodás kérdését.

Jelen konferencia számára a Programnak az a része válik kiemelkedően érdekesség, amely a környezetvédelmi célkitűzések megvalósításához szükséges intézményi stratégiák fejlesztését tartalmazza. Ebben a Program megjelöl öt olyan területet, ahol további lépésekre van szükség:

  • a meglévő jogszabályok végrehajtásának erősítése,
  • a környezetvédelmi szempontok más közösségi politikákba való integrálása,
  • a piac ösztönzése a környezeti érdekek figyelembevételére, elsősorban a gazdasággal és a fogyasztókkal együttműködésben,
  • az állampolgárok bevonásának és szokásai megváltoztatásának ösztönzése, valamint
  • nagyobb figyelem a területhasználati, fölhasználati tervezés és menedzsment kérdéseire.

Az első stratégiai terület szerint a jogszabályok végrehajtása prioritást élvez a Program időszakában, ennek megfelelően a Bizottság következetesen érvényesíti a tagállamok elleni jogsértési eljárásokat az EK Bíróság előtt. Ugyanakkor a jogkövetés nem csupán a szigorúságot jelenti, mert ide tartozik az átláthatóság, az önkéntes eszközök támogatása, az információhoz jutás erősítése, a pozitív példák stratégiája, de a környezetvédelemmel kapcsolatos büntetőjogi eszközök egységesebb megítélése is. A végrehajtás kérdése nem csupán a Bizottság által a tagállamokkal szemben indított eljárásokon keresztül jelenik meg, hanem kiemelt szerepe van a tagállamokon belüli jogalkalmazásnak is. A további stratégiai területek részben ugyanezt a kérdést világítják meg más aspektusból. Ilyen a harmadik stratégiai terület egy-két pontja:

  • az üzleti szférával való partneri viszony kialakítása, egyebek között az önszabályozás eszközeivel vagy jogkövetést segítő programokkal, a közigazgatási szerződések, megállapodások erősítése, a jó példák bemutatása, illetve az integrált termékpolitika;
  • a környezetet potenciálisan károsító tevékenységek támogatásának, állami segélyezésének korlátozása;
  • végezetül a környezetvédelmi kártérítési felelősség harmonizálása is e terület része.

A negyedik stratégiai terület is a fenti sort folytatja, amikor célul tűzi ki az állampolgárok megfelelő jogosítványokkal való felruházását, illetve magatartásuk befolyásolását - ez utóbbit a Program szerint elsősorban a megfelelő információ segítségével lehet elérni, valamint tájékoztató anyagokkal.

A fentiekkel együtt tehát azt kell hangsúlyoznunk, hogy elsősorban a jogalkotás átgondolt, külső és belső harmonizáción egyaránt átesett rendszere jelenti a megfelelő jogalkalmazás feltételét. Ennek megfelelően - és erről éppen a jogalkotásért felelős környezetvédelmi tárca helyettes államtitkára, Csepregi Úr előadása szól részletesen - a gyorsított ütemben elfogadott jogszabályokat hamarosan oly módon kell újragondolni, hogy a szükséges koherencia minden tekintetben biztosított legyen. Ezzel egyidejűleg meg kell teremteni a jogalkalmazás feltételeinek minél teljesebb körét, a jogalkalmazás koherenciája érdekében.

Mindezen célkitűzés megvalósításához lényeges hozzájárulást adhat egy ilyen konferencia, amely sikerének záloga a résztvevők által képviselt információk és területek széles spektrumában rejlik.

A konferencia megszervezésének érdeme - az ötlettől a támogatás teljességéig - a Környezetvédelmi Minisztériumé, az általam vezetett tanszéknek csupán a kivitelezési feladatok - program összeállítása, előadók felkérése, résztvevői kör egyeztetése - maradt. Bevezető gondolataim végén éppen ezért köszönetet szeretnék mondani a Minisztériumnak, illetve vezetőinek és munkatársainak a lehetőségért, és minden előadónak és meghívottnak, hogy jelenlétükkel biztosították a rendezvény magas színvonalát, még a természet által külön kifundált próbatétel ellenére is.